Pengantar Ilmu Administrasi Negara

Pengantar Ilmu Administrasi Negara

A.  Pengertian Administrasi

Administrasi adalah sebuah istilah yang bersifat generik, yang mencakup semua bidang kehidupan. Karena itu, banyak sekali definisi mengenai administrasi. Sekalipun demikian, ada tiga unsur pokok dari administrasi. Tiga unsur ini pula yang merupakan pembeda apakah sesuatu kegiatan merupakan kegiatan administrasi atau tidak. Dari definisi administrasi yang ada, kita dapat mengelompokkan administrasi dalam pengertian proses, tata usaha dan pemerintahan atau adminsitrasi negara. Sebagai ilmu, administrasi mempunyai berbagai cabang, yang salah satu di antaranya adalah administrasi negara.

Administrasi negara juga mempunyai banyak sekali definisi, yang secara umum dapat dibagi dalam dua kategori. Pertama, definisi yang melihat administrasi negara hanya dalam lingkungan lembaga eksekutif saja. Dan kedua, definisi yang melihat cakupan administrasi negara meliputi semua cabang pemerintahan dan hal-hal yang berkaitan dengan publik.

Terdapat hubungan interaktif antara administrasi negara dengan lingkungan sosialnya. Di antara berbagai unsur lingkungan sosial, unsur budaya merupakan unsur yang paling banyak mempengaruhi penampilan (performance) administrasi negara.

B.  Sejarah Pertumbuhan Administrasi Negara

Dari uraian di atas dapat disimpulkan, bahwa terdapat tali sejarah yang merakit perkembangan administrasi negara. Apa yang dicapai dan diberikan oleh administrasi negara sekarang, tidak lepas dari upaya-upaya yang tidak kenal lelah yang telah dilakukan oleh para peletak dasar dan pembentuk administrasi yang dahulu. Administrasi modern penuh dengan usaha untuk lebih menekan jabatan publik agar mempersembahkan segala kegiatannya untuk mewujudkan kemak-muran dan melayani kepentingan umum. Karena itu, administrasi negara tidak dipandang sebagai administrasi “of the public”, tetapi sebaliknya adalah administrasi “for the public”.

Ide ini sebenarnya bukanlah baru. Orientasi semacam ini telah dicanangkan dengan jelas dalam ajaran Confusius dan dalam “Pidato Pemakaman” Pericles, bahkan dalam kehidupan bangsa Mesir kuno. Bukti – bukti sejarah dengan jelas membuktikan upaya-upaya yang sistematis, yang dikobarkan oleh tokoh-tokoh seperti Cicero dan Casiodorus. Selama abad ke-16 – 18 tonggak kemapanan admi-nistrasi negara Jerman dan Austria telah dipancangkan oleh kaum Kameralis yang memandang administrasi sebagai teknologi. Administrasi negara juga memperoleh perhatian penting di Amerika, terutama setelah negara ini merdeka.

C.  Pendekatan Administrasi Negara Modern

Perkembangan evolusioner administrasi negara diuraikan melalui pendekatan tradisional, pendekatan perilaku, pendekatan pembuatan keputusan (desisional) dan pendekatan ekologis. Secara khusus, pendekatan tradisional mengungkapkan tentang pengaruh ilmu politik, sebagai induk administrasi negara, pendekatan rasional dalam administrasi dan pengaruh Gerakan Manajemen Ilmiah terhadap perkembangan administrasi negara.

Karena administrasi mengandung berbagai macam disiplin, sehingga cara pendekatan dan metodologi dalam administrasi juga beraneka ragam, maka administrasi negara merupakan bidang kajian yang dinamis. Selanjutnya sukar untuk secara khusus menerapkan satu-satunya pendekatan terbaik terhadap aspek administrasi tertentu. Kiranya lebih bermanfaat untuk mempergunakan keempat cara pendekatan tersebut sesuai dengan aksentuasi dari sesuatu gejala yang diamati.

Pengaruh politik terhadap administrasi negara selalu besar, tidak peduli kapan pun masanya. Hal ini disebabkan oleh adanya gejala di semua negara yang menunjukkan bahwa setiap pemerintah disusun di atas tiga cabang pemerintahan (legislatif, eksekutif, dan yudikatif). Hubungan terus menerus administrasi dengan politik mencerminkan keberlanjutan hubungan antara lembaga eksekutif dengan lembaga legislatif, sebagaimana dicerminkan dalam dua tahap pemerintahan, yakni tahap politik dan tahap administrasi. Jika tahap pertama merupakan tahap perumusan kebijakan, maka tahap kedua merupakan tahap implementasi kebijakan yang telah ditetapkan dalam tahap pertama.

D.  Kekhususan Administrasi Negara

Administrasi negara mempunyai banyak definisi yang berbeda satu sama lain, sesuai dengan cakupan dan pusat perhatian. Sekalipun demikian, jika administrasi negara dibandingkan dengan organisasi sosial yang lain, maka segera terungkap bahwa administrasi negara mempunyai hal-hal yang bersifat khusus yang tidak dimiliki oleh organisasi-organisasi lainnya. Caiden (1982) menunjukkan tujuh kekhususan administrasi negara, yaitu

1.      Kehadiran administrasi negara tidak bisa dihindari.

2.      Administrasi negara mengharapkan kepatuhan.

3.      Administrasi negara mempunyai prioritas.

4.      Administrasi negara mempunyai kekecualian.

5.      Manajemen puncak administrasi negara adalah politik.

6.      Penampilan administrasi negara sulit diukur.

7.      Lebih banyak harapan yang diletakkan pada administrasi negara.

E.   Identifikasi Administrasi Negara

1.      Identifikasi terhadap administrasi negara, menurut pandapat Gerald E. Caiden,dapat ditempuh melalui lima cara berikut:

a.       Identifikasi administrasi pemerintahan.

b.      Identifikasi organisasi publik.

c.       Identifikasi orientasi sikap administrasi.

d.      Identifikasi proses yang bersifat khusus.

e.       Identifikasi aspek publik.

2.      Administrasi negara tidak bisa diidentifikasikan hanya atas dasar salah satu dari ke empat indikator berikut : administrasi pemerintahan, organisasi publik, sikap administrasi dan proses yang bersifat khusus.

3.      Lima identifikasi mengandung unsur yang bersifat umum, yakni : administrasi negara menunjukkan aktivitas komunal yang diorganisasikan secara publik, dalam arahan politik, dan beroperasi berdasarkan kaidah-kaidah publik.

F.   Peranan Administrasi Negara

Pentingnya studi administrasi Negara dikaitkan dengan kenyataan bahwa kehidupan menjadi tak bermakna, kecuali dengan kegiatan-kegiatan yang bersifat public. Segala hal yang berkenaan dengan penyelenggaraan kegiatan-kegiatan yang bersifat public telah dicakup dalam pengertian administrasi Negara, khususnya dalam mengkaji kebijaksanaan publik.

Dalam proses pembangunan sebagai konsekuensi dari pandangan bahwa administrasi Negara merupakan motor penggerak pembangunan, maka administrasi Negara membantu untuk meningkatkan kemampuan administrasi. Artinya, di samping memberikan ketrampilan dalam bidang prosedur, teknik, dan mekanik, studi administrasi akan memberikan bekal ilmiah mengenai bagaimana mengorganisasikan segala energi sosial dan melakukan evaluasi terhadap kegiatan.

Peranan administrasi Negara makin dibutuhkan dalam alam globalisasi yang amat menekankan prinsip persainagn bebas. Secara politis, peranan administrasi Negara adalah memelihara stabilitas Negara, baik dalam pengertian keutuhan wilayah maupun keutuhan politik. Secara ekonomi, peranan administrasi Negara adalah menjamin adanya kemampuan ekonomi nasional untuk menghadapi dan mengatasi persaingan global

G.  Krisis Identitas

Krisis identitas yang dialami administrasi negara, menurut Henry (1995:21), berkisar pada persoalan bagaimana administrasi negara memandang dirinya sendiri dalam waktu-waktu silam. Secara rinci krisis identitas dimaksud menunjukkan bahwa:

1.      Krisis identitas yang dihadapi administrasi negara bertumpu pada tiadanya kesepakatan tentang administrasi negara sebagai ilmu ataukah bukan.

2.      Sesuatu pengetahuan dapat dipandang sebagai ilmu apabila memenuhi dua ukuran berikut:

a. mempunyai paradigma teoritis;

b. mempunyai teori-inti.

3.      Nicholas Henry menunjukkan adanya lima paradigma administrasi negara, yang terdiri dari

a. Dikhotomi politik-administrasi (1900-1927);

b. Prinsip-prinsip adiministrasi (1927-1937);

c. Administrasi negara sebagai ilmu politik (1950-sampai sekarang);

d. Administrasi negara sebagai ilmu administrasi (1956-1970);

e. Administrasi negara sebagai administrasi negara (1970-sampai ekarang)

4.      Administrasi negara dapat dipandang sebagas studi multidisipliner yang bersifat eklektis karena banyak konsep yang dipinjam dari ilmu-ilmu lain.

H.  Hubungan Administrasi Negara dengan Ilmu-ilmu Lain

1.      Administrasi negara, sebagai salah satu cabang dari ilmu sosial, kehidupannya berlangsung dalam suatu lingkungan sosial tertentu, sehingga perwujudan aktivitasnya senantiasa berhubungan erat dengan berbagai cabang ilmu sosial, khususnya dengan ilmu sejarah, antropologi budaya, ilmu ekonomi, administrasi niaga, ilmu jiwa, sosiologi dan ilmu politik.

2.      Perspektif administrasi negara akan lebih gampang diungkapkan dengan mempergunakan analisis sejarah dan antropologi budaya. Penggunaan analisis antropologi budaya akan melengkapi analisis sejarah.

3.      Ilmu ekonomi menyumbangkan analisis biaya dan manfaat, sedang administrasi niaga menyumbangkan konsep PPBS dan makna Gerakan Manajemen Ilmiah kepada administrasi negara. Sementara ilmu jiwa membantu untuk memahami individu dalam situasi administrasi.

4.      Sosiologi telah memberikan pambahasan yang mendalam mengenai birokrasi dan kooptasi, yang merupakan hal-hal yang amat menonjol dalam studi administrasi Negara

I.     Hubungan Administrasi Negara dengan Ilmu Politik

1.      Hubungan antara administrasi negara dan ilmu politik telah berjalan lama, karena secara praktis tidak ada batas yang tegas antara politik dan administrasi.

2.      Orientasi politik dalam studi administrasi negara meletakkan administrasi negara sebagai satu elemen dalam proses pemerintahan. Administrasi negara dipandang sebagai satu aspek dari proses politik dan sebagai bagian dari sistem pemerintahan.

3.      Munculnya dikhotomi politik-administrasi sebenarnya merupakan gerakan koreksi terhadap buruknya karakter pemerintah.

4.      Dalam perkembangannya, orientasi politik dalam studi administrasi negara di kombinasikan dengan orientasi manajerial yang dikenal dengan orientasi politik-manajerial, dan orientasi sosio-psikologis yang dikenal dengan orientasi politik-sosio-psikologis

J.     Masalah Focus dan Locus dari Administrasi Negara

1.      Menurut Nicholas Henry, administrasi negara mengenal lima paradigma berikut:
Paradigma 1 : Dikhotomi politik-administrasi (1900-1926).

Paradigma 2 : Prinsip – prinsip administrasi negara (1927-1937).

Paradigma 3 : Administrasi negara sebagai ilmu politik (1950-1970)

Paradigma 4 : Administrasi Negara sebagai ilmu administrasi (1956-970).
Paradigma 5 : Administrasi negara sebagai administrasi negara (1970–sampai sekarang).

2.      Lima paradigma tersebut bersifat tumpang tindih atau “overlaping”. Di mana “locus” (tempat = letak) dan “focus” (yang diperhatikan) administrasi negara saling berganti .

3.      Paradigma 1 lebih mementingkan “locus”, paradigma 2 menonjolkan “focus”, paradigma 3 kembali lebih mementingkan “locus”, sedang paradigma 4 mementingkan “focus”, dan paradigma 5 berusaha untuk mengaitkan antara “focus” dan “locus” dari administrasi negara.

K.  Masalah Focus dan Locus dari Administrasi Negara

1.      Menurut pendapat Maurice Spiers pendekatan-pendekatan dalam administrasi negara adalah pendekatan matematik, sumber daya manusia dan sumber daya umum. Sedang menurut Robert Presthus adalah pendekatan institusional, struktural, perilaku, dan pasca perilaku. Bagi Thomas J. Davy pendekatan yang dimaksud terdiri dari manajerial, psikologis, politis, dan sosiologis.

2.      Pendekatan proses administrasi memandang administrasi sebagai satu proses kerja yang dipergunakan untuk mencapai tujuan-tujuan organisasi. Pendekatan ini juga seringkali disebut dengan pendekatan operasional.

3.      Pendekatan empiris hendak melakukan generalisasi atas kasus-kasus yang telah terjadi secara sukses. Pendekatan ini seringkali disebut juga sebagai pendekatan pengalaman.

4.      Pendekatan perilaku manusia memandang bahwa pencapaian tujuan-tujuan organisasi tergantung pada penerapan prinsip-prinsip psikologis. Pendekatan ini telah menampilkan aspek manusia sebagai elemen utama administrasi.

5.      Pendekatan sistem sosial memandang administrasi sebagai satu sistem sosial. Kesadaran akan berbagai keterbatasan organisasi dapat menumbuhkan semangat kerjasama di antara anggota-anggota organisasi.

6.      Pendekatan matematik memandang model-model matematik dapat diterapkan pada administrasi, dengan tujuan untuk melakukan peramalan.

7.      Pendekatan teori keputusan memandang pembuatan keputusan sebagai fungsi utama administrasi. Semula pendekatan ini hanya membahas dan melakukan evaluasi terhadap alternatif-alternatif dalam memilih tindakan yang akan diambil, tetapi kemudian pendekatan ini juga mengkaji semua aktivitas organisasi.

L.   Organisasi

1.      Ada dua pengertian yang seringkali dipergunakan untuk maksud yang sama, yakni pengertian organisasi dan pengertian institusi. Keduanya sebenarnya berbeda, Organisasi lebih menunjukkan ikatan-ikatan struktural, sedang institusi lebih menampilkan ikatan-ikatan normatif sosial.

2.      Bertitik tolak dari kesadaran akan arti pentingnya organisasi dalam kehidupan sosial, berkembang berbagai macam teori organisasi. Teori-teori organisasi ini dapat dibagi dalam tiga kelompok teori berikut: model tertutup, model terbuka, dan model sintesis.

3.      Bentuk organisasi yang paling banyak dijumpai adalah organisasi lini dan staf. Dalam organisasi yang demikian, anggota organisasi terbagi dua: yang berkaitan dengan implementasi organisasi disebut unit lini, dan mereka yang mempunyai aktivitas untuk memberikan nasihat kepada pimpinan disebut unit staf.

4.      Koordinasi dapat dipandang sebagai konsekuensi dari adanya pembagian tugas atau spesialisasi. Koordinasi merupakan kegiatan yang dimaksudkan untuk menyatupadukan semua aktivitas organisasi menuju titik yang sama. Sedangkan fungsi pengawasan dilakukan untuk membuat kegiatan yang dilakukan satuan kerja atau unit-unit organisasi berjalan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan. Dengan demikian dapat dicegah kegiatan-kegiatan yang menyimpang dari rencana.

M.  Dasar-dasar Manajemen

Perkembangan teori manajemen, menurut pendapat Leonard J. Kazmier, dapat dibagi dalam empat periode yakni:

1.      Gerakan manajemen ilmiah

2.      Prinsip-prinsip umum manajemen

3.      Pengaruh dari ilmu perilaku

4.      Pendekatan sistem dan kuantitatif.

N.  Fungsi-Fungsi dalam Administrasi Negara

1.      Yang mengembangkan tujuh prinsip POSDCoRB adalah Luther H. Gullick. POSDCoRB adalah akronim dari “planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting”. Menurut Gullick ketujuh aktivitas inilah yang pada umumnya dijalankan oleh manajer pada semua organisasi.

2.      Perencanaan adalah kegiatan-kegiatan yang berkenaan dengan penyusunan garis-garis besar yang memuat sesuatu yang harus dikerjakan, dan metode-metode untuk melaksanakannya dalam rangka mencapai tujuan organisasi. Henry Fayol telah menunjukkan adanya 8 kriteria bagi suatu rencana yang baik. Dalam pemerintahan, dikenal tiga macam perencanaan, yakni: perencanaan jangka panjang, menengah, dan pendek.

3.      Yang dimaksudkan dengan pengorganisasian adalah aktivitas-aktivitas yang berkaitan dengan penyusunan struktur yang dirancang untuk membantu pencapaian tujuan-tujuan yang telah ditentukan. Pengorganisasian sebenarnya merupakan proses mengorganisasikan orang-orang untuk melaksanakan tugas pokoknya. Karena itu, dalam administrasi negara masalah organisasi dan personalia merupakan dua faktor utama.

4.      Yang dimaksudkan dengan penyediaan staf adalah.pengarahan dan latihan sekelompok orang yang mengerjakan sesuatu tugas, dan memelihara kondisi kerja yang menyenangkan. Dalam upaya mengembangkan staff metode yang dapat dipergunakan, antara lain: latihan jabatan, penugasan khusus, simulasi, permainan peranan, satuan tugas penelitian, pengembangan diri dan seterusnya. Sementara itu ada tiga tipe program pengembangan staf yang terdiri dari: “presupervisory programs”, “middle management programs” dan “executive development programs”.

5.      Yang dimaksudkan dengan pengarahan adalah pembuatan keputusan-keputusan dan menyatukan mereka dalam aturan yang bersifat khusus dan umum. Fungsi pengarahan melibatkan pembimbingan dan supervisi terhadap usaha-usaha bawahan dalam rangka pencapalan sasaran-sasaran organisasi. Dalam kaitannya dengan fungal ini, ilmu-ilmu perilaku telah memberikan sumbangan besar dalam bidang-bidang motivasi dan komunikasi.

6.      Yang dimaksudkan dengan pengkoordinasian adalah kegiatan-kegiatan untuk mempertalikan berbagai bagian-bagian pekerjaan dalam sesuatu organisasi. Mengenai koordinasi ada beda pandang antara beberapa sarjana. Di satu pihak ada yang memandangnya sebagai fungsi manajemen. Sedang pihak yang lain, menganggapnya sebagai tujuan manajemen. Dalam pandangan yang kedua, keberhasilan koordinasi sepenuhnya tergantung pada keberhasilan atau efektivitas dart fungsi-fungsi perercanaan, pengorganisasian, pengarahan, dan pengawasan.

7.      Dengan pelaporan dimaksudkan sebagai fungsi yang berkaitan dengan pemberian informasi kepada manajer, sehingga yang bersangkutan dapat mengikuti perkembangan dan kemajuan kerja. Jalur pelaporan dapat bersifat vertikal, tetapi dapat juga bersifat horizontal. Pentingnya pelaporan terlihat dalam kaitannya dengan konsep sistem informasi manajemen, yang merupakan hal penting dalam pembuatan keputusan oleh manajer.

8.      Penganggaran adalah fungsi yang berkenaan dengan pengendalian organisasi melalui perencanaan fiskal dan akutansi. Sesuatu anggaran, baik APBN maupun APBD, menunjukkan dua hal: pertama sebagai satu pernyataan fiskal dan kedua sebagai suatu mekanisme. Allen Schick mengungkapkan adanya tiga tujuan anggaran: pengawasan, manajemen, dan perencanaan. Sedangkan fungsi anggaran berdasarkan perjalankan historisnya terdiri dari empat macam yaitu: fungsi kontrol, fungsi manajemen, fungsi perencanaan, dan fungsi evaluasi.

O.  Birokrasi

1.      Birokrasi harus dicerna sebagai satu fenomena sosiologis. Dan birokrasi sebaiknya dipandang sebagai buah dari proses rasionalisasi.

2.      Konotasi atau anggapan negatif terhadap birokrasi sebenarnya tidak mencerminkan birokrasi dalam sosoknya yang utuh. Birokrasi adalah salah satu bentuk dari organisasi, yang diangkat atas dasar alasan keunggulan teknis, di mana organisasi tersebut memerlukan koordinasi yang ketat, karena melibatkan begitu banyak orang dengan keahlian-keahlian yang sangat bercorak ragam.

3.      Ada tiga kecenderungan dalam merumuskan atau mendefinisikan birokrasi, yakni: pendekatan struktural, pendekatan behavioral (perilaku) dan pende-katan pencapaian tujuan.

Tipe Ideal Birokrasi dari Max Weber

1.      Apa yang telah dikerjakan oleh Max Weber adalah melakukan konseptualisasi sejarah dan menyajikan teori-teori umum dalam bidang sosiologi. Di antaranya yang paling menonjol adalah teorinya mengenai birokrasi.

2.      Cacat-cacat yang seringkali diungkapkan sebenarnya lebih tepat dicerna sebagai disfungsi birokrasi. Dan lebih jauh lagi, birokrasi itu sendiri merupakan kebutuhan pokok peradaban modern. Masyarakat modern membutuhkan satu bentuk organisasi birokratik. Pembahasan mengenai birokrasi mempunyai kemiripan dengan apa yang diamati oleh teori organisasi klasik.

3.      Dalam membahas mengenai otorita. Weber mengajukan 3 tipe idealnya yang terdiri dari: otorita tradisional, kharismatik dan legal rasional. Otorita tradisional mendasarkan diri pada pola pengawasan di mana legimitasi diletakkan pada loyalitas bawahan kepada atasan. Sedang otorita kharismatik menunjukkan legimitasi yang didasarkan atas sifat-sifat pribadi yang luar biasa. Adapun otorita legal rasional kepatuhan bawahan di dasarkan atas legalitas formal dan dalam yurisdiksi resmi.

4.      Kelemahan dari teori Weber terletak pada keengganan untuk mengakui adanya konflik di antara otorita yang disusun secara hirarkis dan sulit menghubungkan proses birokratisasi dengan modernisasi yang berlangsung di negara-negara sedang berkembang.

5.      Tipologi yang diajukan oleh Weber, selanjutnya dikembangkan oleh para sarjana lain, seperti oleh Fritz Morztein Marx, Eugene Litwak dan Textor dan Banks.

Karakteristik Birokrasi

1.      Menurut Dennis H. Wrong ciri struktural utama dari birokrasi adalah: pembagian tugas, hirarki otorita, peraturan dan ketentuan yang terperinci dan hubungan impersonal di antara para pekerja.

2.      Karakteristik birokrasi menurut Max Weber terdiri dari: terdapat prinsip dan yurisdiksi yang resmi, terdapat prinsip hirarki dan tingkat otorita, manajemen berdasarkan dokumen-dokumen tertulis, terdapat spesialisasi, ada tuntutan terhadap kapasitas kerja yang penuh dan berlakunya aturan-aturan umum mengenal manajemen.

3.      Ada dua pandangan dalam merumuskan birokrasi. Pertama, memandang birokrasi sebagai alat atau mekanisme. Kedua, memandang birokrasi sebagai instrumen kekusaan.

4.      Ada tujuh hal penting yang perlu diperhatikan untuk mengembangkan organisasi birokratik.

Pentingnya Birokrasi

1.      Teori yang lama memandang birokrasi sebagai instrumen politik. Tetapi dalam perkembangan selanjutnya, teori tersebut ditolak, dengan menyatakan pentingnya peranan birokrasi dalam seluruh tahapan atau proses kebijakan publik.

2.      Menurut Robert Presthus, pentingnya birokrasi diungkapkan dalam peranan-nya sebagai “delegated legislation”, “initiating policy” dan”internal drive for power, security and loyalty”.

3.      Dalam membahas birokrasi ada tiga pertanyaan pokok yang harus diperhati-kan, (1) bagaimana para birokrat dipilih, (2) apakah peranan birokrat dalam pembuatan keputusan, dan (3) bagaimana para birokrat diperintah. Dalam hubungannya dengan pertanyaan kedua, hal pertama yang perlu disadari adalah ada perbedaan antara proses pembuatan keputusan yang aktual dengan yang formal. Dalam kenyataan birokrat merupakan bagian dari para pembuat keputusan.

4.      Pentingnya peranan birokrasi amat menonjol dalam negara-negara sedang berkembang di mana mereka semuanya telah memberikan prioritas kegia-tannya pada penyelenggaraan pembangunan nasional. Di negara-negara ini

Kelemahan dan Problema dalam Birokrasi

1.      Kelemahan-kelemahan birokrasi terletak dalam hal:

a.       penetapan standar efisiensi yang dapat dilaksanakan secara fungsional

b.      terlalu menekankan aspek-aspek rasionalitas, impersonalitas dan hirarki

c.       kecenderungan birokrat untuk menyelewengkan tujuan-tujuan organisasi

d.      berlakunya pita merah dalam kehidupan organisasi

2.      Kelemahan-kelemahan yang terdapat dalam birokrasi sebenarnya tidak berarti bahwa birokrasi adalah satu bentuk organisasi yang negatif, tetapi seperti dikemukakan oleh K. Merton lebih merupakan “bureaucratic dysfunction” dengan ciri utamanya “trained incapacity”.